文一波:环保PPP的梦与惑
2015-12-19

12月19日,中国生态文明论坛福州年会隆重开幕,这也是中国生态文明论坛举办的第五届。本次年会由中国生态文明研究与促进会主办,福州市人民政府和福建省环境保护厅承办,来自全国部分省市地方党委政府、环保、发改、住建、林业等相关部门、高校和科研院所、大陆和台湾相关社团组织及企业的领导、专家和代表超过千人参会。

 

本次年会深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以习近平总书记关于生态文明建设系列重要讲话精神为指导,以“全面建设生态文明——新常态、新理念、新起点”为主题,围绕新常态下全面推进生态文明建设,集思广益,建言献策。


在“创新机制·绿色金融论坛”环节,桑德集团董事长兼总裁文一波应邀做主题演讲,并就当下环境领域炙手可热的PPP话题与与会嘉宾展开分享。他认为,未来三年,中国或将成为全球最大的PPP市场,但当下PPP项目签约仅30%左右,签约项目实际进行投资的仅约50%,进展远低于预期,PPP落地难问题严峻。

   

环保PPP驶上“快车道”


2015,号称为PPP元年,各地推出项目近2000项、总投资超3万亿元。“这个力度对环保产业来说着实是不小的。”文一波认为,未来三年,中国有望成为全球最大的PPP市场。


具体说来,表现为以下几个方面:

一是环保PPP项目多,比例大,增速快。今年5月25日,发改委发布权威PPP项目库,环保PPP项目总计达到370个,占比达35%,环保PPP项目增速超100%。

二是投资额相对较小。根据项目库数据显示,PPP项目平均投资额18.9亿元,其中环保项目平均投资额仅4.6亿元,远低于平均值。

三是水务项目数量较多。从PPP项目构成来看,包括供水、再生水、污水处理等在内的水务项目数量明显高于固废、土壤、大气等项目。

四是涉细分领域较广。包括水务项目、垃圾处理、建筑垃圾处置及资源化利用、流域治理、生态公园建设、黑臭水体、综合治理项目、海绵城市等。

五是以BOT模式居多。PPP模式是公私合营模式的泛指,其中BOT模式是市场主流,其他模式包括TOT、BOO、BTO、ROT 、BOOT等。

六是较其他领域更被社会资本看好。随着国家将环境保护定义为战略新兴产业,环保产业越发受到资本市场的青睐,环保产业市值一路高涨。

环保PPP模式的“九宗罪”


尽管PPP为环保产业良性发展模式探索出一条有利路径,越来越多的政府单位、企业从中受益,但在文一波看来,环保PPP模式目前仍处于培育阶段,从执行和落地效果来看,仍存在诸多问题:


首先是政出多门,中央和地方政府政策不匹配。去年以来,发改委、财政部分别发布过与PPP有关的政策或条文,在适用范围、项目论证、具体操作方式等方面存在很多不同点。这些“不同点”让地方政府、社会资本左右为难。另外,地方政府出台的政策与中央政府不匹配,对中央政策的执行存在偏差,象征性执行、选择性执行、替换性执行现象普遍。


二是PPP被当成政府融资、转嫁风险工具。在一些PPP项目中,地方政府的主要动机是融资和转嫁债务风险。因此,一些金融机构、投资机构与地方政府成立PPP产业基金,实为“名股实债”的债性融资工具。这样的后果是项目收益低、支付保障能力差,风险往往由企业承担。


三是地方政府契约精神缺失。政府不守信用是过往PPP项目运作过程中最难防控的风险,违约、欠款、价格问题等常常造成社会资本的信心不足。如鹏鹞环保集团西宁第一、三污水厂项目污水处理费被拖欠一事造成的影响已违背PPP项目的初衷。


四是政府和社会资本法律定位不平等。PPP各主体之间法律地位应是平等的,但在现有的法律、政策中却未得以体现。一旦出现纠纷,企业合法权益将无法得到保护,亦无法对政府追责。《行政诉讼法》将特许经营协议划入行政协议范围,即民与官的协议。这意味着行政协议双方是不平等的关系,与PPP模式所要求的平等主体之间关系存在本质矛盾。


五是不合理低价中标频发。PPP模式并未能杜绝市场不公平竞争。相反,环保PPP项目运作和实施过程中,恶性竞争日趋严重,低价中标事件频频发生。诸如安徽蚌埠垃圾焚烧发电项目、安庆厂网一体化PPP项目等中标价格屡刷行业新低引发热议。


六是决策周期长。既有机制造成政府决策程序不清晰、决策程序复杂、周期长、成本高的现象时有发生。北京第十水厂自1998年开始筹备,2012年才开工建设,而这仅仅是一个缩影。


七是资金成本高、收益低。PPP项目大多特许经营期较长,涉及资金数额较大,需通过银行贷款、信托、基金等多种资金介入,资金成本很高,但政府与社会资本却很难就资金成本达成一致。


八是土地问题突出。PPP项目多属公益性项目,招标时约定土地是划拨,但项目公司成立后,往往又难以获得划拨土地使用证;国土部门要求只能走土地出让的途径。项目用地进行招拍,是否能够落入项目承包方存在不确定性,这给PPP项目执行带来巨大风险。


九是税负问题堪忧。环保领域,生产成本按照市场机制调节,服务价格则受到政府管制。比如,《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(78号文)规定,自2015年7月1日起对垃圾、污泥、污水处理劳务征收增值税,这意味着项目利润率接近贷款利率。以污水处理厂为例,新政实施后需交纳土地使用税、所得税、增值税等税种,占比高达10%-20%。

 

不是所有项目都适合PPP


PPP模式的根本宗旨是政企合作、互利共赢、风险共担、全程合作。“这可能是每一个环保企业的梦想。”文一波说,“但现实情况下企业在享受PPP带来的实惠的同时,也不得不面对PPP项目签署、实施、运营等各环节的诸多问题,不得不承受项目难落地、社会资本进退两难的困惑。”


对此,文一波建议,政府在发布PPP项目时应严格筛选,一个标准的PPP项目,要具有合理的利润预期、必要的收益保障和合理的退出机制;应针对项目具体情况合理设定社会资本方的资格条件,不唯价定标;应深刻理解PPP模式内涵,规范运作,按平等交易原则谈判确立合同,尊重市场规则,真正做到公开和透明;应完善法律法规、特许经营条款,明确参与各方权利义务边界,统一规范,可仿效英国,设立基础设施融资中心,作为市场融资补充等。

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